A más de una década del “experimento”: ¿cuál es el futuro del cannabis legal en Uruguay?

“Partimos de lo siguiente: así como está la cosa, se lo dejamos regalado al narcotráfico. Y el narcotráfico tiene efectos más destructivos que la droga, porque nos pudre toda la sociedad. (...) Nosotros queremos robarles el mercado, pero con la vía represiva no alcanza”, decía José Mujica, entonces presidente de la República e impulsor de la regulación del cannabis, apenas unos días antes de que el proyecto se sometiera a votación en el senado, el 10 de diciembre de 2013. Con esas palabras resumía el espíritu de una iniciativa que él mismo definía como un “experimento”.

Poco antes de las 11 de la mañana, comenzó una sesión que se extendería por más de doce horas y que sería seguida por periodistas llegados de distintos rincones del mundo. No era para menos: si el proyecto era aprobado, Uruguay se convertiría en el primer país en regular integralmente el mercado de cannabis para uso no médico. Finalmente, gracias a la mayoría parlamentaria del Frente Amplio (FA), el senado dio luz verde a la ley 19.172, que colocó al país a la vanguardia de una política pública sin precedentes.

La repercusión internacional fue inmediata y dividida. Por ejemplo, mientras The Guardian sostenía que “Uruguay merecía un  Nobel por legalizar la marihuana”, la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes (JIFE) advertía que el país violaba los tratados internacionales y marcaba “una tendencia peligrosa”. El país avanzaba hacia un terreno desconocido, sin experiencias previas en las que apoyarse. “Yo espero que [los otros países] nos den una mano y aprendamos entre todos”, decía Mujica, consciente de que inauguraba un camino inexplorado.

Casi 13 años después, muchas de las incógnitas que rodeaban la implementación de la ley quedaron atrás. La regulación ya no está a prueba: el mercado legal se consolidó, sumó decenas de miles de usuarios registrados y desplazó parte del comercio ilegal. Pero el debate cambió de eje. Hoy, la discusión ya no gira en torno a si la regulación fue una buena idea, sino a cómo adaptar un sistema pionero a una realidad que evolucionó mucho más rápido de lo previsto.

¿Hasta dónde puede flexibilizarse el modelo sin perder los controles que le dieron origen? ¿Qué transformaciones ya están en estudio, y cuáles requieren modificar la ley? Y, en especial, si tantos concuerdan en que es necesario mejorar el sistema, ¿por qué casi no se han introducido cambios de la legislación original de 2013? Para responder esas preguntas, Montevideo Portal conversó con autoridades, legisladores, representantes de organizaciones de usuarios y otros actores vinculados a la regulación del cannabis, con el objetivo de reconstruir cómo funciona hoy el sistema y cuáles son los desafíos de esta nueva etapa.

Aires de cambio

Dentro del sistema conviven intereses diversos: la salud pública, el combate al narcotráfico, los derechos de los usuarios y los intereses económicos de los actores del mercado. La apuesta que le dio origen era disputarle el mercado al narcotráfico mediante un sistema de acceso legal, controlado por el Estado y concebido, al mismo tiempo, como una herramienta de salud pública y de seguridad.  

“Nuestros legisladores no definieron liberalizar absolutamente cualquier método de producción, cualquier método de acceso a cannabis y de cualquier manera”, explica el presidente del Instituto de Regulación y Control del Cannabis (Ircca), Martín Rodríguez. “No se puede perder de vista que lo que logró Uruguay con eso fue decir: ‘acá se puede producir y acceder al cannabis para todos los fines, pero no de cualquier manera y no sin un determinado esquema de control’”, agrega.  

Luis Gallo es médico cirujano pediátrico e integra la Cámara de Diputados y, por tercera legislatura consecutiva, la Comisión Especial de Drogas y Adicciones. Coincide en que la regulación necesita una actualización. “En la Comisión de Adicciones, casi todos sus miembros estamos absolutamente de acuerdo en que se precisa de alguna manera legislar al respecto y estamos a disposición de la Secretaría”, afirma. 

Rodríguez sostiene que la próxima etapa de la regulación estará enfocada en “permitir mejoras en el funcionamiento del sistema para que cada una de las vías pueda aumentar su cobertura y permitirle a los usuarios vincularse de una manera más liviana y libre con las posibilidades de acceso al cannabis”. Sin embargo, el alcance de esos cambios dependerá del camino que deba recorrer cada propuesta.  

El escenario político es muy distinto al de hace más de una década. En 2013, el FA contaba con mayoría propia en ambas cámaras y pudo aprobar la ley únicamente con sus votos. Hoy esa mayoría no existe en Diputados y cualquier modificación requiere acuerdos con la oposición, un panorama que Gallo observa con cautela.

“Habría que conversar bastante en el Parlamento, porque el FA no tiene mayoría parlamentaria en diputados. Y como el tema cannabis ha sido bastante cuestionado por distintos actores políticos de la oposición, yo no sé si hoy contaríamos con los votos necesarios”, reconoce.

Álvaro Dastugue es diputado por el Partido Nacional y también integra la comisión —que presidió durante el gobierno de Luis Lacalle Pou—. Además, vive en las afueras de Montevideo en una chacra del programa Hogares Beraca junto a unos 125 jóvenes que están saliendo del consumo problemático de drogas. El legislador blanco admite que dentro de la coalición republicana convergen distintas miradas sobre el asunto. “No hay una unidad con respecto al tema. Tampoco dentro de Partido Nacional o del Partido Colorado”, dice.

Tanto él como otros legisladores intentaron impulsar propuestas cuando eran oficialismo durante el gobierno anterior —como de eliminar la venta en farmacias o incorporar la educación sobre consumo problemático en Primaria y Secundaria—. “Tuvimos la pandemia. Cuando salimos, los objetivos de las promesas electorales estaban atrasados. No era un tema principal en aquel momento, así que el tema no se trató”, recuerda.

No obstante, Dastugue representa la visión de muchos miembros de la oposición: una que ve la regulación como un fracaso en sus objetivos en materia de prevención y combate al narcotráfico, y que intenta volver a poner sobre la mesa la discusión respecto a qué rol debe tener el Estado en la producción y comercialización del cannabis. Uno de ellos, Cabildo Abierto, quien incluso exigió la realización de una campaña anual de bien público para advertir sobre los riesgos del cannabis con tal de votar la Rendición de Cuentas del Frente Amplio.

“Nosotros debemos, por mandato constitucional, cuidar la salud de los uruguayos. Y yo no creo que esto sea cuidar la salud de todos los ciudadanos uruguayos. Estoy en contra de la orientación que el oficialismo le quiere dar al mercado de cannabis”, dice Dastugue.

Ese escenario deja, al menos por ahora, en suspenso algunas de las reformas más reclamadas por los usuarios. Entre ellas, la eliminación del registro obligatorio para acceder al cannabis en farmacias y clubes cannábicos. “Si se elimina el registro de los compradores en farmacia, desaparecen ahí otras restricciones que están fijadas en la normativa como, por ejemplo, la posibilidad de controlar el volumen máximo que una persona puede comprar a lo largo del mes o del año. Entonces, ahí ya hay una implicancia de esa discusión”, explica Rodríguez.

También requieren una reforma legal la venta de cannabis fuera de las farmacias o el aumento del límite de 45 socios por club cannábico. “Son todos cambios que permitirían un acceso un poco más liviano, en el sentido de menos burocracia, menos control, menos limitaciones para que los usuarios accedan, pero eso va por el canal legislativo”, resume el presidente del Ircca.

Sin embargo, no todas las propuestas están atadas a una modificación de la ley. El Ircca, junto con la Secretaría y la Junta Nacional de Drogas, trabaja en una serie de ajustes que podrían implementarse mediante decretos. “No puedo adelantar una línea de tiempo, no me animo a decirte: esto desde el Ircca lo proyectamos para tal fecha”, aclara Rodríguez.

Una de las iniciativas más relevantes apunta a habilitar el acceso al mercado regulado para extranjeros no residentes. “El visitante que es usuario de cannabis y busca cannabis en Uruguay va a acceder, pero va a acceder de manera exclusivamente irregular hoy por hoy. Entonces, no tiene sentido a esta altura y viendo los resultados de la regulación, forzar a los extranjeros que nos visitan a ponerse en contacto con actores del mercado ilegal”, sostiene.

Otra de las modificaciones permitiría que una misma persona pudiera registrarse en más de una vía de acceso al cannabis. “Si un día, por ejemplo, [a un usuario] se le murieron las plantas o se le terminó el cannabis en la casa, no pueden ir y hacerse socio de un club para poder comprar o ir a las farmacias”, ejemplifica.

Por otra parte, a las cuatro variedades que ya están disponibles en las farmacias podrían sumarse nuevos perfiles que permitan a los usuarios elegir en función de sus preferencias, más allá del porcentaje de THC. “Estamos trabajando ahora con las empresas que tienen licencia para producir y distribuir para que las propias empresas propongan variedades propias”, informa Rodríguez.

Según explica, dos variedades con el mismo porcentaje de THC pueden ofrecer experiencias muy distintas en función de aspectos como el perfil de aromas, la combinación de sabores, la textura y densidad de la flor, el punto de secado o incluso su comportamiento según la forma de consumo. “El cannabis fumado tiene un desempeño, el cannabis en un vaporizador herbal tiene otro desempeño. Los preparados que se puedan hacer en las casas a partir de esas flores de cannabis también, por ejemplo, para incorporarle a un alimento o a una bebida”, detalla.

La lista de reformas incluye además otros cambios de menor escala, pero con impacto directo en la experiencia cotidiana de los usuarios: eliminar el límite semanal de 10 gramos para permitir retirar los 40 gramos mensuales de una sola vez en farmacias, suprimir el vencimiento de los registros de autocultivadores o habilitar que distintos trámites vinculados a los registros puedan realizarse desde el celular.

Eso sí, dentro de las posibilidades de flexibilización, no aparece la apertura hacia la comercialización de productos como comestibles o bebidas con THC ni CBD. “La evidencia muestra que el mercado regulado en ese sentido tiene que establecer parámetros de control muy estrictos para limitar los riesgos que puede haber de intoxicación y de usos no deseados de THC por parte de personas que no eran el destinatario de ese producto”, explica Rodríguez.

“En Uruguay, lo que está planteado es mantener el esquema de abastecimiento de la flor y después que el usuario en su casa pueda hacer el preparado que prefiera. ¿Quiere, por ejemplo, hacer un extracto en una manteca y después hacer una torta con esa manteca con alto THC? Bueno, lo que la regulación le da es el zumo de origen cierto y con contenidos conocidos para que el usuario después defina”, subraya.

Un sistema anclado en el tiempo

Si hubo un colectivo que empujó con fuerza el debate que desembocó en la regulación del cannabis, fue el de los cultivadores domésticos. No solo impulsaron públicamente la iniciativa, sino que participaron activamente en las instancias de diálogo que dieron forma a la ley. “Fue un momento de celebración, habíamos dado un duro golpe al prohibicionismo”, recuerda Julio Rey, referente de la Agrupación de Cultivadores de Cannabis del Uruguay (ACCA).

Más de una década después, Julio considera que algunos de los pilares del modelo siguen siendo válidos. Es el caso del límite de seis plantas por vivienda —con un máximo de 480 gramos anuales— que, a su juicio, resulta suficiente para quienes conocen del cultivo. “La producción de seis plantas es bastante buena para el que sabe [como cuidar de la planta]”, afirma.

A su entender, el problema ya no pasa por la cantidad de plantas permitidas, sino por la filosofía con la que fue diseñada parte de la normativa. Sostiene que el vínculo entre el Estado y quienes optan por las vías legales continúa marcado por una lógica de sospecha permanente que, en la práctica, termina dificultando el ejercicio de sus derechos y haciendo más engorroso el acceso al mercado regulado. 

Según el último informe del Ircca, publicado en mayo de 2026, el sistema supera las 120.000 personas registradas. De ellas, 10.330 corresponden a cultivadores domésticos, 20.798 integran clubes cannábicos y 90.946 están habilitadas para adquirir cannabis en farmacias, de acuerdo con datos actualizados a julio a los que accedió Montevideo Portal.

“Cada vez más personas, eso no para, están registradas para acceder a cannabis de manera legal. La contracara de esa moneda es que se va limitando el espacio para el mercado ilegal de cannabis”, destaca Rodríguez.

Evolución del cannabis regulado en Uruguay

Usuarios registrados por modalidad · 2014–2026 · Instituto de Regulación y Control del Cannabis (IRCCA)

Total de usuarios Farmacias Clubes cannábicos Autocultivadores

Fuente: IRCCA

*Los datos de 2026 corresponden al primer semestre.

De acuerdo con un informe de la Secretaría Nacional de Drogas (SND) presentado en marzo, el 46% de los consumidores obtiene cannabis exclusivamente por vías legales, mientras que solo el 6,7% recurre al narcotráfico clásico —en 2014, ese porcentaje alcanzaba el 58,6%—.

“Ese era uno de los objetivos de nuestra regulación, pero hay otros objetivos que van de la mano de esa expansión del mercado que tiene que ver con la salud de las personas, la seguridad de los productos a los que accede, y la seguridad personal de no exponer su vida al vincularse con actores del crimen organizado”, señala el presidente del Ircca.

No obstante, las autoridades reconocen que todavía persiste un mercado gris: cannabis producido dentro del circuito legal que termina comercializándose por fuera de los canales autorizados. Entre las principales explicaciones de las autoridades aparecen dos factores: las restricciones que siguen imponiendo las normas vigentes para acceder al producto, y los problemas de producción y de oferta de variedades de las farmacias.  

En ese sentido, a pesar del éxito en cuanto a la cantidad de inscriptos, el sentir de muchos de los integrantes del mercado es de insatisfacción. “Hay que confesar que la ley quedó un poco vieja”, argumenta Julio Rey. “El texto de la ley y sus decretos contienen vicios prohibicionistas que casi 12 años después deberíamos tener en cuenta eliminarlos y ampliar esos derechos”, explica.

Cuando comenzó la venta al público en las farmacias en 2017, solo existían dos variedades —Alfa y Beta, ambas con un contenido máximo de 9% de tetrahidrocannabinol (THC) y un mínimo de 3% de cannabidiol (CBD)— y las ventas anuales rondaban una tonelada y media, satisfaciendo mayoritariamente al fumador ocasional.

Cinco años después, en diciembre de 2022, el Ircca incorporó la variedad Gamma, con un contenido máximo de THC del 15%. Si bien el cambio era una apuesta arriesgada, al ofrecer una variedad de cannabis con mayor efecto psicoactivo, el impacto fue inmediato: durante 2023 las ventas prácticamente se duplicaron y alcanzaron los 3.300 kilos.

La tendencia volvió a repetirse con la llegada de Épsilon en 2024, una variedad con hasta 20% de THC que hoy es, por amplio margen, la más demandada en las farmacias. Para las autoridades, ese fenómeno confirma que el sistema gana capacidad para desplazar al mercado ilegal cuando logra responder mejor a las preferencias de los usuarios.

“La decisión de incluir esas variedades y ponerlas en producción fue muy acertada”, reconoce Rodríguez. “El hecho de que haya variedades nuevas va en esa línea de poder ofrecer al usuario diversidad de opciones para que sea el usuario el que elija qué prefiere. Todavía falta en ese sentido”, admite Rodríguez. 

Precisamente, desde aquel diciembre de 2013, la incorporación de estas dos variantes constituye la única innovación que ha experimentado el sistema. Y dicha novedad trajo sus críticas, en especial de quienes afirman que varias de las exigencias que la propia ley establecía en cuanto a educación y prevención aún permanecen en el olvido.

*Los datos respecto a los clubes cannábicos corresponden al primer cuatrimestre de 2026.

“Hoy estamos en una puja entre un gobierno que quiere que su marihuana sea la más buena y un narcotráfico que quiere que su marihuana sea más buena”, dice Dastugue respecto al aumento en la oferta de cannabis de las farmacias. 

Desde el Ircca, señalan que para finales del mes se estará lanzando una nueva campaña de prevención sobre los riesgos del consumo de cannabis. “Con mensajes que tienen el foco puesto en el riesgo que tiene usar cannabis, especialmente para algunos grupos poblacionales y en situaciones concretas, como puede ser la conducción, el trabajo, el estudio, o en el caso de las mujeres que están amamantando a su bebé”, explica Rodríguez. 

No obstante, para el diputado blanco, la prioridad es poner en práctica aspectos de la norma que todavía no se han implementado. Es el caso del artículo 10, el cual establece que el Sistema Nacional de Educación Pública debe incorporar políticas de promoción de la salud y prevención del uso problemático del cannabis en los planes de estudio de Primaria, Secundaria y educación técnica, así como en la formación docente.

Según las últimas encuestas del Observatorio Uruguayo de Drogas, el cannabis está consolidado como la tercera droga más consumida en Uruguay detrás del alcohol y el tabaco: cerca de una de cada cuatro personas de entre 15 y 65 años (27%) declara haberlo consumido alguna vez, el 15% lo hizo durante el último año, y alrededor del 9% en los últimos 30 días. Si bien no se observan cambios en las tendencias previas del consumo de cannabis en la población general luego de la aprobación de la ley, además de que el uso problemático parece estar estancado en un 16,9%, los profesionales de salud advierten de una baja en la percepción del riesgo respecto a su consumo.

Para el psiquiatra Guillermo Castro Quintela, los riesgos del cannabis abarcan tanto sus efectos inmediatos como las consecuencias de un consumo frecuente y sostenido. A corto plazo, advierte sobre alteraciones en la atención y la concentración, trastornos de ansiedad y, en algunos casos, episodios de psicosis. En quienes consumen de forma crónica, señala un mayor riesgo de desarrollar problemas de salud mental —entre ellos, depresión y esquizofrenia—, especialmente cuando existe una predisposición genética.

“En el ejercicio de mi profesión he visto muchísimos consumidores de cannabis, incluso pacientes con diagnóstico de esquizofrenia que dejaban la marihuana y, en un período de cuatro o seis meses, se transformaban en personas completamente normales. ¿Por qué? Porque eran fumadores de cannabis”, detalla el psiquiatra. “Muchas veces lo que a uno le va pasando no lo asocia al consumo, sino a situaciones extraconsumo: pueden ser familiares, sociales o de otro tipo”, subraya.

Una ley, muchas exigencias

El propósito que se traza el Ircca es seguir reduciendo el espacio del narcotráfico en el mercado del cannabis, y para ello entiende que el siguiente paso pasa por “ampliar la cobertura” del circuito regulado. Uno de los desafíos más evidentes está en el canal comercial: por ejemplo, actualmente existen 59 farmacias habilitadas para dispensar cannabis, distribuidas en 14 de los 19 departamentos del país. Colonia, Durazno, Florida, Soriano y Treinta y Tres todavía no cuentan con ningún punto de venta.  

Pero ampliar la cobertura no implica solo aumentar el número de farmacias o clubes. Entre los usuarios de las tres modalidades existe un reclamo común: más flexibilidad y menos burocracia. Para muchos, además, parte de ese exceso de control responde a viejos prejuicios.  

Uno de ellos es Juan Manuel Varela, representante del Congreso Nacional de Clubes Cannábicos (Cnccu). La ley establece que estas asociaciones civiles deben estar integradas por entre 15 y 45 socios y pueden cultivar hasta 99 plantas, con un máximo de 480 gramos anuales por integrante. Actualmente existen alrededor de 585 clubes habilitados en los 19 departamentos del país.

“Estaría muy bueno para los clubes y para una mirada más justa del sistema que se saque un poco la sospecha que siempre se pone sobre la gente que está alrededor del cannabis”, plantea. Entre los ejemplos menciona la obligación de que los clubes se ubiquen a más de 150 metros de centros educativos, deportivos o culturales frecuentados por menores de edad. “Eso se basa simplemente en una sospecha, porque no hay evidencia que demuestre que porque haya clubes cerca de un centro educativo, haya menores consumiendo o aumente el consumo. Es más, desde que existe la regulación, la edad promedio de inicio de consumo de cannabis aumentó de 18 años a 21,8 años”, sostiene.

Entre las reglas que, a su juicio, deberían revisarse, menciona la prohibición de hacer publicidad para captar socios, la imposibilidad de entregar cannabis fuera de la sede —incluso en situaciones excepcionales, como cuando un socio está enfermo, por ejemplo— y la falta de protocolos más claros para las inspecciones. En los primeros cuatro meses de 2026 se realizaron 443 fiscalizaciones.

Detrás de esos cuestionamientos aparece una crítica de fondo sobre el rumbo que tomó el sistema con el paso de los años. Para Rey, con el tiempo el foco terminó desplazándose hacia la administración del mercado y relegó la discusión sobre los derechos de quienes optaron por incorporarse al circuito regulado. “Es como que el Ircca y el Estado se miran a sí mismos en una visión excluyente de implementación de un mercado y no tanto en derechos y libertades”, sostiene.

Y Luis Gallo coincide con ambos: “Es verdad lo que dicen, los que van a los clubes cannábicos, los dueños, los propietarios de los clubes están estigmatizados: cualquier irregularidad terminan procesados o en la Justicia”, afirma el diputado. “Es increíble, te agarran cuatro plantas más de las permitidas y ya parecería que fueras un criminal de guerra”, agrega.  

Desde esa perspectiva, el representante de los autocultivadores entiende que la próxima etapa de la regulación debería poner el acento en la autogobernanza de las personas usuarias. 

“Los cultores de la cannabis, los que tenemos una cultura, los que tratamos de ejercer nuestros derechos sociales, y también los económicos, lo que pretendemos es justamente ser dueños de nuestras conductas y más que nada si hablamos de conductas privadas que constitucionalmente están exentas de la autoridad de los magistrados en la medida que no afecten negativamente a terceros”, afirma Julio. “Por supuesto, nuestro máximo objetivo es y seguirá siendo el viejo reclamo de sociedad civil organizada, que es no más presas ni presos por marihuana”.  

Por último, están quienes reclaman que se cumplan las obligaciones que la ley establece en materia de educación y prevención. “Nuestro foco, nuestro horizonte, tiene que ser la prevención, la educación y la concientización del consumo de cannabis a los ciudadanos”, afirma Dastugue. 

“Uruguay está viviendo la peor época en la historia de su existencia con el tema de las adicciones y las drogas. Hoy, desde que asumió el gobierno, prácticamente uno de los temas más importantes ha sido la gente en situación de calle. Y la gente en situación de calle, en más del 85%, son adictos. Por lo tanto, nosotros no podemos aislar lo que es la regulación del cannabis del contexto de las drogas, porque para mí están directamente vinculados y enlazados”, dice el diputado blanco.

Tanto para Dastugue como para Quintela, la discusión no pasa por luchar por derogar un sistema ya instalado, sino por dotar a la población de las herramientas y la información para saber controlar su consumo. “Durante el [primer] gobierno de Tabaré Vázquez se había hecho una fuerte lucha contra el tabaquismo. Y de un 36% de adolescentes que iniciaban el tabaquismo a partir de los 15 a 16 años, se bajó hasta un 10%. Quiere decir que la propaganda en cuanto a educar a la población sobre los riesgos fue tremendamente efectiva”, indica Quintela.

La dificultad, entonces, no parece estar únicamente en reconocer que el modelo puede mejorarse, sino en definir hasta dónde debe llegar esa transformación y qué lugar debe ocupar el Estado en ella. Allí vuelven a aparecer las diferencias que marcaron el debate desde el comienzo: cuánto control es necesario para garantizar los objetivos de salud y seguridad pública y cuánto de ese control termina convirtiéndose, para sus usuarios, en una barrera de acceso.