Ircca evalúa “que personas puedan integrar más de un registro” y venta a no residentes

Martín Rodríguez volvió a un puesto conocido luego de que asumiera el gobierno de Yamandú Orsi, pero no como se esperaba. Las nuevas autoridades tenían pensado a Daniel Radío, integrante del Partido Independiente, para encabezar el Instituto de Regulación y Control del Cannabis (Ircca).

Sin embargo, finalmente desistió, lo que dio paso a decidir quién ocuparía el puesto. Tras haber ocupado el cargo en los inicios del organismo (2016-2020), Rodríguez volvió para un segundo período como director ejecutivo.

Con más de 10 años desde la legalización de la marihuana en Uruguay (Ley 19172), tres gobiernos, incluido el de Luis Lacalle Pou, han mantenido una línea de “continuidad” en la política pública, según dijo Rodríguez en entrevista con Montevideo Portal.

Ahora, bajo un nuevo mandato del Frente Amplio, partido que impulsó la normativa durante la presidencia de José Mujica, las autoridades del Ircca buscan liberalizar más el acceso de la sociedad adulta hacia el cannabis recreativo.

¿Qué evaluación general se hace de la política de cannabis desde la creación del Ircca hasta ahora?

La evaluación de la regulación del mercado de cannabis es positiva. No solamente está pisando espacios nuevos en términos regulatorios y políticas públicas, cosas que no pasaban en otras partes del mundo, sino que además tiene que construir institucionalidad nueva. Y en el caso de Uruguay, la creación del Ircca como agencia pública, estatal, con cometidos muy específicos de monitorizar la implementación de esta política, después de ir ordenando con el otorgamiento de licencias, controlando todo eso, necesitó también de cierto arrojo para crear institucionalidad. Si bien es una agencia chica que trabaja muy relacionada con otras, creo que ahí hay un crecimiento permanente de las capacidades de la institución. Entonces es un equipo muy diverso, muy profesional, que ha ido agregando capacidades con el correr de los años y me parece que, de a poco, va adecuando sus capacidades a las necesidades que la propia regulación va agregando. Esto es algo que me parece que le pasa a la Ircca, pero le pasa a la política pública en general, a la regulación en general.

En la medida en que se va transformando la realidad, porque la regulación va habilitando otros espacios, el Ircca también tiene que irse adecuando en sus capacidades, en los procesos, en las formas de hacer, y eso creo que, como institución nueva, con una cultura organizacional también nueva, es una cosa positiva, porque hay terreno virgen para que esa adaptación sea posible.

¿Cuáles son los cambios en los que el Ircca se ha ido adaptando a lo largo de los años?

Por ejemplo, al principio, el foco de las tareas estuvo en la implementación de la producción y el acceso para el cannabis de uso adulto. Entonces, todas las energías de la primera etapa estaban en las condiciones de los registros, la creación de los registros, el armado de las condiciones para el funcionamiento de los clubes cannábicos, el licenciamiento de eso y la estructura de fiscalización.

Igual con los cultivadores domésticos. Primero fue el registro de cultivadores domésticos, después el del club cannábicos y después, a mediados del año 2017, se empezó con el registro de los compradores de farmacia y la venta. Entonces, las energías estuvieron muy puestas en eso en esa primera etapa, mucha infraestructura tecnológica, mucha seguridad para la protección de los datos funcionales, muchos procesos garantistas para que, tanto las empresas que forman parte del sistema como, fundamentalmente, los usuarios que eligen registrarse para acceder a cannabis de manera regulada, sintieran la confianza que correspondía en el sistema. Porque si no, hay un paso que no van a dar. Y eso, la verdad que con el correr de los años, aquel diseño que se hizo, hipergarantista, tanto en proceso como en infraestructura tecnológica, dio su resultado, porque nunca hubo un episodio de filtración o de robo de información personal, que hubiese sido catastrófico para el desempeño de esta política pública.

Poco tiempo después de eso, cuando esto se fue cubriendo, hubo que empezar a armar condiciones para las licencias para la producción con fines medicinales y científicos, y ver cómo el instituto se relacionaba con agentes de otro tipo, productores orientados al mercado internacional en su mayoría, algunos queriendo cultivar, otros queriendo fabricar medicamentos, o investigadores de distinto tipo, empresas, particulares, investigadores del ecosistema académico, público y privado. Todo eso también obligó a irse resignificando como institución. Hoy por hoy el desafío que enfrenta la institución es poder mantener esa musculatura en tensión y desarrollar las capacidades necesarias para sostener, en algunos casos, y empujar los cambios que la regulación necesita.

Luego de tu primera gestión, que fue hasta el 2020, hubo un intermedio: el gobierno de Luis Lacalle Pou. Cuando ustedes recibieron el Ircca de vuelta, por así decirlo, ¿habían cambiado cosas? ¿Se fue por un lado que ustedes no tenían previsto?

Mi evaluación personal es que más bien hubo una continuidad respecto a algunas cosas que estaban planificadas. Por ejemplo, se logró poner en producción y que las empresas que cultivan el cannabis para vender en la farmacia pudieran dispensar nuevas variedades, entonces se liberó al mercado la variedad Gamma con más concentración de THC, más potente que las Alfa y Beta previas, y posteriormente la variedad Épsilon. Eran variedades que en la primera etapa del instituto se habían identificado y se habían seleccionado para cumplir con este objetivo. Entonces, en ese marco, de estas sucesivas capas de implementación podemos decir que se logró, pero a la vez es una línea de continuidad.

En el caso de los clubes cannábicos y de las farmacias, pasó lo mismo, se continuó por el canal de seguir agregando puntos en ese sentido y, especialmente, el club cannábico creció mucho. Continuidad con profundización. También me parece que durante la administración pasada se fueron generando evidencias. Se contó con los informes regulares del Observatorio Uruguayo de Drogas, se contrataron consultores independientes para el desarrollo de distintas actividades de evaluación, y, hoy por hoy, contamos con un conjunto de información generada tanto por agentes públicos como académicos de fuera de la órbita estatal, que confluyen en el mismo sentido. Son todas cosas que en líneas generales diría que permitieron continuar algunas líneas de trabajo.

Después, hay acciones que hay que encarar, que se podrían haber encarado antes, pero las energías, las prioridades, los énfasis, las características de cada administración, de cada equipo de gobierno, de cada liderazgo institucional, marcan su propia impronta y por algo se eligió poner foco en algunas cosas y no en otras. Pero, hoy por hoy, creo que si tuviera que hacer un balance muy rápido, diría que en líneas generales fue una agenda de continuidad y que ambientó, especialmente desde la Secretaría Nacional de Drogas, algunos debates sobre la necesidad de profundizar la implementación del sistema y de extender la cobertura del sistema regulado, que son debates bienvenidos y que hoy nos encuentran también transformando algunas ideas en planes de trabajo.

Para tu gestión, que empieza ahora, ¿cuáles son tus prioridades?

La prioridad, el foco principal de nuestra actividad, tiene que estar en expandir la cobertura de los distintos mercados que tiene la actividad de cannabis.

Hacia el interior.

Hacia el interior pensando en la cobertura del uso adulto y medicinal, pero en realidad en general. Si bien la regulación y la implementación de esta política pública la podemos calificar como positiva, exitosa en el sentido de que va cumpliendo progresivamente con distintos objetivos, todavía está en una cobertura que está lejos de ser la ideal. O sea, todavía hay mucho por crecer en población que elige vincularse con las vías reguladas para acceder a los productos que necesitan. Y acá hablo tanto del uso adulto como del uso medicinal. En el caso del uso medicinal, claramente el liderazgo es del Ministerio de Salud Pública. El ministerio está encarando algunas líneas de acción muy claras en ese sentido que, oportunamente, van a poder mostrar sus resultados.

El Ircca tiene un mayor liderazgo en los espacios de acceso para uso adulto. Entonces, el foco en ese sentido es la expansión de los mercados regulados. Tanto para la venta en farmacias como para los clubes cannábicos, y los cultivadores domésticos, hay distintas cosas que se pueden hacer para mejorar la circulación de los usuarios. Primero, la elección del usuario de dejar de vincularse con el mercado irregular o ilegal para acceder al cannabis por la vía regulada legal. Y después, mejorar esa experiencia desburocratizando, eliminando rigideces de la regulación. Esto impacta también en, por ejemplo, el trabajo de las empresas que tienen licencias para el desarrollo de sus actividades, ya sea de investigación, de cultivo de cannabis para fines medicinales, o de fabricación de materias primas y productos terminados de cannabis para uso medicinal o científico. Hay un montón de cosas ahí que desde el punto de vista regulatorio podemos hacer para ir mejorando el vínculo y la relación con distintos agentes. Entonces, como primer objetivo macro: expandir la cobertura del mercado formal. Hoy por hoy, el Observatorio Uruguayo de Drogas estima que son más o menos 4 de cada 10 personas del mercado de uso adulto que se abastecen por la vía del mercado regulado. Eso quiere decir que hay un espacio muy importante para seguir creciendo todavía. Cuando uno baja eso a los distintos canales de acceso que hay en la regulación, hay distintas iniciativas que podemos tomar que creemos que van en línea con el cumplimiento de esos objetivos de expandir la cobertura formal.

Cuando hablamos del mercado regulado, no hablamos solo de las farmacias, sino que hablamos de clubes y cultivadores, de todo el sistema.

Exactamente. El cannabis del Ircca conecta con el usuario que elige consumir cannabis por tres vías diferentes. Entonces cada vez que pensamos en cómo mejorar la cobertura del mercado, tenemos que pensar en las tres vías que los legisladores abrieron en el año 2013 al momento de aprobar la Ley 19172 y, por lo tanto, podemos decir que el cannabis de la regulación es todo el cannabis de las tres vías. Es decir, de los cultivadores orgánicos, el de los clubes cannábicos y el de las empresas que terminan después vendiendo a través de la farmacia.

En ese sentido, más allá del avance de lo que viene siendo la cobertura, el sistema que se ha implementado, su optimización, etc. ¿Hay algún avance o alguna medida que no exista y que esta gestión quiera implementar?

Sí. Hay varias cosas que son importantes, que podemos calificar como innovaciones en materia de regulación, que están en discusión y que la evidencia muestra muy claramente que constituyen una necesidad del mercado regulado, y que lo que corresponde es evaluar las mejores herramientas técnicas y jurídicas sobre cuál es el mejor método para permitir que la implementación de eso sea posible. Obviamente, en el marco de todo eso, también ir consiguiendo las validaciones institucionales y políticas que van a hacer viables que esto se implemente. Por poner algún ejemplo, es claro que el esquema con el que originalmente se inició esta implementación de permitir el acceso solamente a los uruguayos residentes o los extranjeros con residencia permanente, cumplió un objetivo y tenía una explicación y tuvo un sentido. Pero también es claro que hoy, en este contexto actual, es necesario revisar esa limitación para permitir que los uruguayos que no residen en el país o los extranjeros que no tienen residencia permanente también puedan acceder, y desde ese lugar evaluar cómo podrían en algún sentido equipararse algunas de las condiciones que tienen con las personas que viven en el país.

Porque lo lógico es pensar que, cuando viene una persona extranjera o un uruguayo que visita transitoriamente el país que no cumple con esa condición de residencia permanente o que no tiene una constancia de domicilio para presentar, si usa cannabis, busque usar cannabis en el lugar. Todo ese consumo se traslada al mercado irregular. Claramente hay un cambio que se necesita en ese sentido para permitirle a esas personas que accedan a través del mercado formal, es un cambio sustantivo que iguala o equipara algunas condiciones, pero fundamentalmente retira una discriminación negativa que estaba forzando al usuario que transitoriamente visita el país a comprar cannabis solamente por las vías irregulares. Uruguay tiene un sistema, a esta altura, robusto para poder atender esa posibilidad y es parte de las cuestiones que estamos evaluando.

Otra, por ejemplo, que también es una innovación importante: cuando se definió que el usuario solamente acceda a través de uno de los canales, lo que se está marcando ahí es una rigidez que hace que, por ejemplo, si una persona eligió registrar un cultivo doméstico en su casa, pero por la razón que sea, ese cultivo no lo pudo continuar —o se mudó y perdió las condiciones que tenía, o no le fue bien, no supo, fracasó con el cultivo, se le murieron las plantas—, que esa persona no quede limitada a solamente acceder a cannabis por vías irregulares. Lo que estamos evaluando ahora es, sobre esos tres registros independientes que obligaban a las personas a, primero, elegir registrarse y, segundo, elegir a través de qué vía en exclusiva iba a acceder al cannabis, que las personas puedan formar parte de más de un registro. Si llega a pasar que un cultivador doméstico le va mal o quiere probar otro producto, pueda también cruzar la vereda para abastecerse también de forma regulada, legal, de otra de las fuentes. Es un campo que también vemos como muy importante y que va en la línea de desburocratizar y quitar peso a la elección de acceder al cannabis en el mercado regulado.

Teniendo en cuenta la cifra de que el 40% de consumidores están en el mercado regularizado, entiendo que la dirección va en liberalizar el registro de consumidores o por lo menos su acceso al registro.

Claro, mejorar la cobertura de ese registro de como existe actualmente. ¿Por qué? Porque las discusiones más profundas, como eliminar el registro de adquirentes, de compradores de farmacia, o eliminar el registro de cultivadores domésticos, que son iniciativas que han estado en la agenda pública, requieren ley. Requieren modificar la ley. Entonces, estas otras iniciativas de las que estaba hablando pueden hacerse por decreto. Entonces, venimos trabajando como en distintas líneas de tiempo a través de distintas herramientas jurídicas. Lo que es por decreto tiene una posibilidad de aprobación más planificable, más cercana en el tiempo que las modificaciones que son de rango legal.

Hace un tiempo el Ircca publicó un comunicado en el que informaba que se había normalizado el abastecimiento en farmacias...

Sí, sí. Antes de que yo entrara. Pero sí, me acuerdo.

La pregunta va por el lado de... A lo largo de los años, ¿han visto algún cambio o sacan alguna conclusión acerca de cómo fue la demanda con respecto al mercado regularizado? Porque el comunicado vino a propósito de la falta de abastecimiento.

Sistemáticamente, ha pasado a lo largo de todo este proceso, desde mediados del 2017 hasta ahora, hace relativamente poco, que siempre hubo más demanda que oferta. Entonces, en algunos períodos de tiempo directamente las empresas que tienen las licencias para producir no lograron sostener una producción de abastecimiento regular que permitiera cubrir la demanda. Y lo que en general pasó fue que se moderó la oferta de manera de mantener un abastecimiento regular, pero no libre. O sea, nunca se llegó al punto de que todo lo que los usuarios que están registrados para comprar en la farmacia quisieran comprar estuviera disponible. Ese punto de encuentro entre oferta y demanda no se ha dado. De hecho, en línea con las cosas que hablábamos de la administración pasada y que se pueden leer como signos de continuidad, en el cierre de esta, se otorgaron cuatro licencias a cuatro nuevas empresas para producir con destino también a la venta en farmacias. Esas empresas ahora están avanzando en su instalación, pero previendo la posibilidad de ensanchar la oferta para poder abastecer mejor la demanda y para poder también tomar decisiones como, por ejemplo, la incorporación de los extranjeros o de los visitantes, que eventualmente también van a hacer crecer la demanda y volver a tensionar esa relación entre oferta y demanda.

Hoy por hoy, y desde hace algunos meses, hay un abastecimiento regular. Hay disponibilidad de todas las variedades y cuando los usuarios se acercan a las farmacias, encuentran el cannabis y la variedad que buscan. Es una cosa muy positiva. El gran desafío es sostenerlo a lo largo del tiempo y mientras también nuevos usuarios se van vinculando con el canal de compra de farmacias, o usuarios que ya se habían vinculado y se habían desencantado porque iban y tenían que hacer colas y no había la variedad que buscaban o lo que sea; que vuelvan a vincularse con el sistema, encuentren otra vez. Esas oportunidades hay que cuidarlas mucho porque es lo que queremos, que las personas elijan el canal regulado y que encuentren en este lo que de verdad están buscando.

Actualmente hay 53 farmacias en la red en todo el país y la previsión es que esto siga creciendo, poder mantener esta estrategia de abastecimiento, porque cuanto más farmacias haya y mejor distribuidas territorialmente, más usuarios van a tener la posibilidad de elegir esta vía de acceso. Esa relación entre oferta y demanda siempre fue muy exigida y el trabajo ahora es mantener y hacer crecer esa oferta para tratar de limitar al máximo esos episodios de desabastecimiento o de quiebre de stock puntual. Lo otro que también es clave, que es un dato de la realidad muy fuerte, es que a pesar de esta situación, el número de personas registradas no ha parado de crecer. Eso también es muy interesante, porque muestra que las personas van confiando en esta vía de abastecimiento. Otra, que no es nada menor, y que también lo muestra muy claro los datos, es que, cuando aparece una variedad nueva, hay una convocatoria, o bien de nuevas personas o de personas que estaban en el registro y se habían desvinculado, pero vuelven a comprar motivados por esa aparición de la variedad nueva.

¿Eso responde a su potencia?

Seguramente tiene que ver con las concentraciones de THC, la molécula que genera el principal efecto estupefaciente, el psicoactivo del cannabis, pero también por la propia diversidad. De hecho, parte de la agenda de trabajo que tenemos a futuro es continuar en esa diversificación. Mostrar, presentarle a los distintos públicos, a los distintos usuarios, variedades de distintas características, porque no siempre van a tener altas concentraciones de THC. Hoy hay fijado un límite de hasta 20% de THC para las flores que se dispensan en farmacia, por lo cual son variedades potentes las que se arriman al techo de ese rango, porque hay un conjunto de usuarios que elige las otras.

¿Ese límite es por ley?

No. Es parte de un acuerdo de trabajo que hubo durante la administración pasada, donde las distintas instituciones, pero claramente Salud Pública, formaron parte de un acuerdo para aumentar el límite de THC y por tanto permitir la salida al mercado de estas otras variedades. La diversidad de variedades, de tipos de productos, es importante, porque hay usuarios que eligen otras variedades y de hecho hay usuarios que tienen una práctica de consumo que va cambiando. Obviamente eso tiene que ver con que hay variedades que son más potentes, que son preferibles en determinadas situaciones y otras no tan potentes que son preferibles en otras, y en la medida en que el usuario obtiene la posibilidad de elegir, va haciendo uso de esa posibilidad y va buscando distintos tipos de productos. Entonces mantener variedades de distintos tipos, distintas concentraciones de THC, de CBD, y distintos perfiles es algo importante, y diversificar ese repertorio de opciones también es importante y en eso se va a trabajar ahora en este período.

Con respecto al registro de consumidores, ¿es deseable o está puesto como objetivo final que en algún momento la venta de cannabis regularizado en Uruguay sea libre, como el alcohol, ya sea en un futuro cercano o lejano?

Ahí sí nos metemos con esto que comenté antes de un enfoque más filosófico. Yo creo que sí, en mi opinión personal. Esto no es una decisión que esté a nivel del Ircca, sino que corresponde al Poder Legislativo, porque la ley establece que tienen que existir los registros y fija el marco para, por ejemplo, el tamaño de los clubes cannábicos. Uno puede, desde nuestro lado, con la evidencia disponible, identificar la necesidad de hacer modificaciones en ese sentido y eventualmente generar otras categorías de clubes cannábicos con mayor tamaño, como para poder llegar a más número de personas desde una misma asociación civil, pero eso requiere un cambio legal.

Pero, volviendo a tu pregunta, yo creo que sí, que es deseable, porque no veo por qué el usuario de cannabis, que es un usuario que tiene una restricción de edad —o sea, son siempre adultos las personas que pueden acceder al cannabis—, tiene que enfrentarse a controles y limitaciones adicionales a las que, por ejemplo, enfrenta un usuario de alcohol, que es una droga que tiene una extensión y una prevalencia de uso mucho más extendida en la sociedad y un daño social también más importante, por las propias características del alcohol y los vínculos de las personas con el alcohol.

¿Más que el cannabis?

Sí, es una droga de más riesgo que el cannabis, además de mayor extensión en el consumo, y no tiene las mismas restricciones que enfrenta el cannabis. Entonces creo que, manteniendo la impronta de un fuerte control público, de limitar la publicidad como tiene ahora el cannabis, de limitar cualquier acción de promoción del consumo, manteniendo todos los controles de calidad que tiene el producto, me parece que lo que sí tiene sentido es que los usuarios puedan elegir acceder a ese producto de una forma más parecida a como lo hacen con el alcohol. Con una diferencia también, que además de todo este listado de cosas que yo decía, que sí tiene el alcohol, o el tabaco; son las dos sustancias de alta prevalencia que tienen un modelo regulatorio diferente, mucho más abierto. Sin llegar a tener un modelo tan abierto.

Por ejemplo, es claro que para el caso del cannabis debería mantenerse la compra en puntos autorizados, en locales que tengan las características adecuadas para expender ese producto. Porque no hay que perder de vista que sigue siendo muy claramente un producto que presenta riesgos para la salud y que especialmente para algunas poblaciones presenta riesgos adicionales. Ya se fija una primera restricción que es para los adultos. La edad de inicio es clave, las concentraciones son claves, la modalidad de consumo, la intensidad, la periodicidad de ese consumo también es muy importante para poder prevenir daños para la salud, la ocasión en la que eso se hace. El cannabis está restringido para el uso tanto de la conducción como en la ocasión del trabajo, especialmente de riesgo para aquellos trabajos que implican el manejo de maquinaria, que tienen más riesgo físico o en el consumo para las embarazadas.

Hay un montón de restricciones que la regulación sistemáticamente levanta para mantener la advertencia, porque se trata de un producto que tiene riesgos para la salud. Los antecedentes en materia de una patología de salud mental… Hay un conjunto de factores que hacen que valga la pena mantener el músculo tenso en materia de prevención, de comunicación, de advertencias al usuario. Pero una vez que el usuario, en uso de su facultad como adulto, elige acceder al producto, me parece que no tiene sentido agregar otras restricciones, otras limitaciones, por encima de sustancias como el tabaco o el alcohol. Por eso creo que, desde un punto de vista filosófico, vamos hacia, o deberíamos tender hacia ese punto con la certeza de que es un cambio que los legisladores tendrán que introducir en el sistema. Los cambios que están a nuestro nivel van orientados en esa lógica: manteniendo el registro, mejorar algunas condiciones de acceso.