Opinión | La nueva institucionalidad ambiental

En un lapso de pocos meses cristalizaron varios cambios en la institucionalidad estatal en la temática ambiental. Pocos meses atrás se contaba con un ministerio mixto, donde el ambiente estaba en una cartera compartida con vivienda y ordenamiento territorial (el anterior MVOTMA - Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente). La Ley de Urgente Consideración creó el Ministerio de Ambiente y la inminente aprobación del presupuesto ajusta más detalles.

Se confirma que el nuevo ministerio se denomina únicamente de ambiente; quedaron por el camino los intentos de llamarlo también de aguas o de desarrollo sostenible. Su estructura cuenta con cuatro direcciones nacionales: Calidad y Evaluación Ambiental, Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos, Aguas y Cambio Climático. Además se agrega una unidad en género tal como ocurrió en otras carteras.

Al comparar esta estructura con la anterior quedan en evidencia varios aspectos relevantes. En efecto, se dividió en dos el viejo MVOTMA, dejando por un lado un ministerio vivienda y ordenamiento territorial, y por el otro, las unidades enfocadas en el ambiente conforman el nuevo ministerio. Dicho de otro modo, se aplicó una tijera.

La conocida Dirección Nacional de Medio Ambiente (DINAMA) del MVOTMA, que estaba encargada entre otras cosas de las evaluaciones ambientales fue dividida en dos direcciones nacionales, una que continuará con esos estudios y permisos ambientales, y otra que corresponde a las áreas protegidas y la conservación de la biodiversidad. Se traspasa la dirección nacional de aguas (DINAGUA) del viejo ministerio al nuevo. La división de cambio climático del MVOTMA se convierte ahora en una dirección nacional. De esta manera, la partición termina en cuatro direcciones nacionales. Eso implica crear al menos dos nuevos cargos de director nacional.




En esta partición no se resuelve adecuadamente el papel del ordenamiento territorial. La vieja Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial (DINOT) parecería que en buena medida se mantendrá en el ministerio de vivienda, pero es evidente que la gestión ambiental requiere incorporar esa dimensión espacial. Por ahora, la cuestión no ha sido adecuadamente resuelta.

Al menos una de las denominaciones entre las nuevas direcciones creadas llama la atención: Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos. Este último concepto está repleto de implicancias, ya que claramente está asociado a los intentos de concebir a la Naturaleza como un conjunto de bienes y servicios que se pueden vender y comprar en el mercado. Esas posiciones son exploradas tanto en la academia como en la gestión en otros países, y deriva, por ejemplo, en cobrar dinero por el agua que corre por las cañadas y arroyos al ser concebida como un servicio que brinda la Naturaleza, y que no debería ser gratis. Son posiciones que tienen potencialidades para evitar extremos tales como que resulte gratis la contaminación, pero también enfrentan riesgos de caer en algo así como una privatización del ambiente.

Al analizar la creación del nuevo Ministerio de Ambiente tampoco puede olvidarse que varios partidos que conforman ahora la coalición de gobierno, en la campaña electoral insistieron con la importancia de fortalecer las políticas en esta materia. Existe una amplia coincidencia en que uno de los mayores problemas que arrastra el país consiste en que las políticas ambientales están en gran medida divididas entre un ministerio de ambiente, sea mixto como en el pasado o específico como en la actualidad, y el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP).

Recordemos que en el MGAP se realiza una gestión y control ambiental en múltiples sectores. Entre ellos están aquellos sobre aguas y suelos en el medio rural en todo el país (en su dirección de recursos naturales renovables), en recursos acuáticos (la conocida DINARA), sobre el bosque nativo (en la dirección forestal), y los referidos a los efectos de los agroquímicos (en la dirección de servicios agrícolas). La importancia de todo esto se multiplica porque esas reparticiones están directamente vinculadas a la calidad ambiental en el medio rural, y es precisamente allí donde el país está enfrentando serios problemas. Basta recordar la contaminación por fuentes difusas agropecuarias en la cuenca del Río Santa Lucía o el deterioro del monte nativo. La dualidad además implicaba duplicaciones de difícil defensa, tal como que el MGAP tuviera su propia unidad en cambio climático.



Esta dualidad explica las disociaciones, tensiones y contradicciones entre la cartera ambiental y el MGAP. En los últimos quince años no se resolvió, y si se observa lo que ocurrió en el medio rural puede argumentarse que esa arquitectura ambiental bicéfala no fue efectiva para detener el deterioro ambiental. Como ocurre en otros países, estábamos con un "ministerio productivo" que debería evaluarse y controlarse a sí mismo en su desempeño ambiental, mientras que a la vez promovía una intensificación agropecuaria, la cual es una de las causas del deterioro ecológico.

Ante esto, la idea de crear un ministerio específico para la temática ambiental era apoyada desde varios sectores en el entendido que permitiría resolver esa dualidad (1). El objetivo principal debería haber estado en asegurar que la cartera ambiental pudiera ejercer todas las facultades en evaluación, control y monitoreo ambiental, incorporando aquellas vinculadas al medio rural. Se debía resolver de una vez por todas los treinta años de dispersión y contradicciones. Lograr eso era, además, urgente, porque es evidente que siguen avanzando problemáticas como la contaminación de aguas superficiales.

Eso no ocurrió. Los cambios introducidos por la Ley de Urgente Consideración dividieron en dos al MVOTMA, pero no transfirieron ninguna competencia desde el MGAP hacia el nuevo Ministerio de Ambiente. Se crearon nuevas direcciones pero ellas manejan temas y áreas que ya estaban dentro del viejo MVOTMA. A su vez, el proyecto de presupuesto enviado por el Poder Ejecutivo resultaría en que el Ministerio de Ambiente tendría la segunda menor asignación entre todos los ministerios. Es apenas un 0,56 % de toda la administración central, apenas por encima del Ministerio de Turismo, y no se proponen cambios durante todo el gobierno, según alerta ECO UY, el grupo multidisciplinario sobre políticas públicas ambientales (2).

De este modo, contamos con un nuevo ministerio, con novedades en su estructura, pero con las mismas competencias que en el pasado, y sin resolver el problema que se arrastra desde hace años de una gestión ambiental con al menos dos cabezas. Esa sigue siendo la reforma política más necesaria para intentar resolver los problemas que enfrenta Uruguay.

Notas

1. Jerarquizar el nuevo Ministerio de Ambiente, ECO UY, Grupo multidisciplinario sobre políticas públicas ambientales en Uruguay, Opinión 01, agosto 2020, disponible en: www.ecouy.org

2. La propuesta de presupuesto para el nuevo Ministerio de Ambiente, ECO UY, Grupo multidisciplinario sobre políticas públicas ambientales en Uruguay, Opinión 02, octubre 2020, disponible en: www.ecouy.org