Opinión | La cooperación como estrategia de política pública

Escribe Martín Clavijo

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Martín Clavijo

Es el director ejecutivo de la Agencia Uruguaya de Cooperación Internacional de la Presidencia de la República. Es licenciado en Relaciones Internacionales, por la Universidad de la República. Ha participado activamente en foros regionales e internacionales promoviendo modelos de cooperación.

Desde marzo de 2025, Uruguay ha iniciado una nueva etapa en su política de cooperación internacional e inserción internacional. En poco más de un año, el país ha asumido responsabilidades simultáneas en espacios regionales, iberoamericanos y globales que ofrecen una oportunidad singular para reposicionar la Cooperación SurSur (CSS) y la Cooperación Triangular (CT) como instrumentos de política exterior, desarrollo y articulación de una política pública de cooperación internacional; al tiempo que dan cuenta del compromiso por el fortalecimiento del multilateralismo.

La agenda desplegada por la Agencia Uruguaya de Cooperación Internacional (AUCI) muestra una orientación que combina tres dimensiones: fortalecer el rol de Uruguay como oferente de capacidades, buenas prácticas y conocimientos; ampliar las alianzas hacia nuevos actores y regiones no convencionales —generando para ello las condiciones habilitantes— y construir una cooperación más articulada, medible y orientada a resultados concretos en los territorios.

Un nuevo ciclo de liderazgo internacional

El punto de partida de esta etapa estuvo marcado, en marzo de 2025, por la definición de una orientación explícita hacia una cooperación Sur-Sur y triangular alineada con las prioridades nacionales de desarrollo. En sus primeros intercambios institucionales, la Agencia planteó la necesidad de profundizar estas modalidades y posicionar a Uruguay como referente regional, al tiempo que se reforzaban los vínculos con la Secretaría General Iberoamericana (SEGIB); se trabajó en un nuevo Marco de Cooperación al Desarrollo con las Agencias, Fondos y Programas del Sistema de las Naciones Unidas en Uruguay y con otros organismos internacionales. Como dato que refleja lo anterior y que da cuenta de la voluntad de Uruguay en agregar valor al ecosistema de cooperación, es la participación activa en más de la mitad de los programas de cooperación iberoamericana que abordan, transversalmente, las dimensiones del desarrollo sostenible.

En mayo de ese año, el Consejo Directivo de AUCI definió las prioridades estratégicas de cooperación para el período 2025-2030. Entre ellas destacan: la integración regional e internacional; la ciencia, tecnología e innovación; la transición verde, la paz y la gobernanza, la transformación digital y, especialmente, la cooperación descentralizada y el fortalecimiento de la Cooperación Sur-Sur y Triangular.

Esta orientación comenzó a adquirir una dimensión internacional especialmente significativa durante la segunda mitad del año 2025 y 2026. Uruguay asumió la Presidencia del Programa Iberoamericano para el Fortalecimiento de la Cooperación Sur-Sur (PIFCSS) para el período 2026-2028, con su Unidad Técnica instalada en Montevideo y con el fortalecimiento del equipo técnico. En paralelo, en 2026 el país asumió la Presidencia del G77 y China, la Presidencia Pro Témpore de la CELAC y, durante el segundo semestre, la Presidencia Pro Témpore del MERCOSUR. A ello se sumó la Presidencia rotativa del Consenso de Brasilia durante parte de 2025 y 2026.

El resultado es una arquitectura de liderazgo poco habitual para un país de las dimensiones de Uruguay: una presencia simultánea en espacios que abarcan desde el ámbito subregional y sudamericano hasta América Latina y el Caribe, Iberoamérica y el Sur Global. El G77, presidido por Uruguay durante 2026, reúne 134 Estados y constituye el principal espacio de articulación de los países en desarrollo dentro del Sistema de las Naciones Unidas. La CELAC, por su parte, reúne a los 33 países de América Latina y el Caribe; mientras que, con concordancias, SEGIB está integrado por 22 países.

La importancia de esta convergencia no reside únicamente en la cantidad de países involucrados; sino que su verdadero valor estratégico está en la posibilidad de articular y concatenar procesos desde la coherencia, esto es: conectar agendas, capacidades, instituciones y plataformas que históricamente han funcionado de manera parcialmente fragmentada en un contexto internacional frágil.

De receptor a oferente: la cooperación como activo estratégico

La posición de Uruguay en el sistema internacional de cooperación tiene una particularidad. Desde su graduación de la lista de países elegibles para recibir Ayuda Oficial al Desarrollo del Comité de Ayuda al Desarrollo de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), el país ha defendido la idea de que el desarrollo no puede medirse exclusivamente por el ingreso per cápita y que la graduación no implica la desaparición de las brechas estructurales.

Esta perspectiva aparece con claridad en las intervenciones de la actual administración de Uruguay y desde AUCI, que se ha expresado durante la Conferencia Internacional sobre Financiación para el Desarrollo de Sevilla, en julio de 2025. Allí Uruguay sostuvo, como país graduado y en situación de “desarrollo en transición”, continúa necesitando cooperación internacional para enfrentar brechas estructurales y, simultáneamente, busca fortalecer su rol como oferente de cooperación. En 2025 esta orientación comenzó a traducirse en resultados concretos. AUCI reportó más de 40 proyectos de Cooperación Sur-Sur con 12 socios de América Latina y el Caribe iberoamericano y más de 100 actividades virtuales y presenciales. También se renovaron programas bilaterales con Honduras, Chile y Guatemala, mientras que el Fondo Conjunto Uruguay-México continuó ampliando su cartera de iniciativas. La cooperación triangular adquiere en este contexto una función adicional: permitir que las capacidades uruguayas alcancen nuevos espacios geográficos mediante alianzas con otros países, organismos multilaterales y cooperantes tradicionales.

Triangular para ampliar el mapa

Uno de los cambios más relevantes en la orientación reciente de Uruguay es la voluntad de superar la concentración predominantemente latinoamericana de su cooperación; espacio de cohesión natural.

En 2025 AUCI comenzó a identificar nuevas asociaciones con países y organismos que permitan proyectar capacidades uruguayas hacia África, Asia y el Caribe no iberoamericano. En Sevilla, AUCI señaló expresamente el interés por aprender de la experiencia colombiana de vinculación con África y Asia y destacó la asociación con la OEA para explorar la transferencia de Buenas Prácticas uruguayas hacia el Caribe Anglófono. También identificó a AECID y Naciones Unidas como potenciales socios para ampliar la cooperación con países africanos.

Esta estrategia supone entender la Cooperación Triangular no simplemente como una fórmula financiera —un tercer actor que aporta recursos— sino como una arquitectura de capacidades. Un país puede aportar conocimiento especializado; otro, experiencia territorial; un organismo multilateral, financiamiento y capacidad de articulación; y otros actores pueden aportar innovación, investigación o conocimiento sectorial.

La promoción de espacios de diálogo y cercanía con el Sistema Nacional de Cooperación Internacional (SNCI) a través de iniciativas como “Uruguay Coopera”, profundiza precisamente esta concepción de ensanchar el esquema de articulación multiactor; generar condiciones habilitantes para que nuevos actores, como la filantropia, la academia y el sector privado se encuentren en un esquema de trabajo y proyección conjunta.

2026: de la cooperación de proyectos a la articulación de sistemas

La asunción de la Presidencia del PIFCSS en febrero de 2026 ofrece probablemente la expresión más acabada de esta nueva etapa. La presidencia uruguaya definió seis prioridades que colocan en el centro las alianzas estratégicas; la evaluación y medición de la CSS; la cooperación descentralizada; el aprendizaje entre pares, el fortalecimiento de la Unidad Técnica y una mayor articulación entre la cooperación Sur-Sur iberoamericana y los espacios multilaterales.

En julio de 2026, al presidir por primera vez el Consejo Intergubernamental del PIFCSS, AUCI sintetizó uno de los principales desafíos de esta agenda: “El principal desafío no radica en crear nuevas estructuras, sino en mejorar la coordinación entre las existentes”. La prioridad pasó así de generar nuevas plataformas a lograr que las ya existentes dialoguen, compartan información y produzcan mayor coherencia.

La misma lógica apareció en junio de 2026, durante la Conferencia Regional sobre Cooperación Sur-Sur de la CEPAL. En representación de Uruguay por el PIFCSS, el G77 y la CELAC, AUCI definió la CSS como un espacio político de construcción colectiva capaz de generar soluciones adaptadas a las realidades de los países y destacó como elementos distintivos la horizontalidad, la reciprocidad, el aprendizaje mutuo y el reconocimiento entre pares. También colocó a los gobiernos subnacionales y los territorios como actores relevantes de los sistemas nacionales de cooperación.

Esta perspectiva resulta especialmente importante: la cooperación deja de medirse únicamente por proyectos ejecutados y comienza a pensarse como un sistema de relaciones, capacidades, conocimientos y alianzas.

El próximo desafío: una cooperación multiactor

La prospectiva para Uruguay parece conducir hacia una cooperación cada vez menos exclusivamente Estatal. La reducción de la Ayuda Oficial al Desarrollo, la fragmentación geopolítica, las nuevas necesidades de financiamiento y la multiplicación de desafíos transnacionales —cambio climático, transformación digital, inteligencia artificial, movilidad humana, seguridad alimentaria, desigualdad y transición energética— hacen difícil que los gobiernos puedan responder individualmente a problemas regionales y globales.

En este escenario, el concepto de alianza multiactor adquiere una importancia creciente. Sector público, gobiernos subnacionales, organismos multilaterales, banca de desarrollo, filantropia, academia, sector privado, sociedad civil y redes internacionales pueden aportar capacidades diferentes a un mismo proceso de desarrollo.

Una prospectiva para Uruguay

La convergencia de responsabilidades internacionales asumidas por Uruguay entre 2025 y 2026 ofrece una oportunidad que trasciende la coyuntura. G77, Celac, PIFCSS y Mercosur no deberían entenderse como agendas independientes, sino como espacios complementarios de una misma estrategia de inserción internacional.

Para Uruguay, la Cooperación Sur-Sur y Triangular puede cumplir al menos cinco funciones estratégicas en los próximos años. Primero, una función de posicionamiento internacional, permitiendo que Uruguay transforme capacidades nacionales en activos de política exterior. Segundo, una función de integración regional, articulando agendas y capacidades de América Latina y el Caribe y fortaleciendo mecanismos de confianza política. Una función de internacionalización del conocimiento, proyectando experiencias uruguayas en políticas públicas, innovación, transformación digital, transición verde, cuidados, salud, educación y desarrollo territorial. La generación de nuevos mecanismos en la movilización de recursos, mediante alianzas triangulares, fondos conjuntos, banca de desarrollo y nuevos instrumentos financieros, especialmente en un escenario de reducción de la AOD. Finalmente, compartir y amplificar la política pública de cooperación y cohesión que, tras la graduación, conserva su orientación institucional. Más allá de la Agenda 2030, varios países del Sur Global, de permanecer todo lo demás constante, serán graduados de la AOD y transitarán similares caminos a los recorridos por Uruguay.

El desafío, por tanto, ya no parece ser simplemente “hacer más cooperación”, sino construir una cooperación de mayor densidad estratégica: mejor conectada, más medible, capaz de generar conocimiento, movilizar recursos y producir resultados visibles desde y con llegada en los territorios.

En esa perspectiva, la presidencia uruguaya del PIFCSS adquiere una relevancia particular, ya que puede convertirse en un espacio para vincular y vehiculizar la experiencia acumulada de la cooperación iberoamericana con los nuevos desafíos del Sur Global y, al mismo tiempo, conectar esa agenda con las responsabilidades que Uruguay ejerce en el G77, la CELAC y otros espacios multilaterales.

En el Día Internacional de la Cooperación Sur Sur y Triangular, promovida por la Asamblea General de las Naciones Unidas, el desafío está en pasar de una modalidad dentro de un sistema de cooperación a constituirse en una infraestructura política de confianza, horizontalidad, y alianzas para el desarrollo. Para un país como Uruguay, situado en una posición intermedia —con capacidades institucionales relativamente desarrolladas, pero todavía expuesto a brechas estructurales y restricciones de financiamiento—, esa transformación puede ser particularmente relevante. La cooperación puede funcionar simultáneamente como instrumento de solidaridad internacional, mecanismo de aprendizaje y plataforma de inserción internacional.

En definitiva, el período iniciado en marzo de 2025 permite observar una transición: de Uruguay como participante de la arquitectura internacional de cooperación hacia Uruguay como articulador dentro de esa arquitectura; fortaleciendo los procesos de integración y desarrollo multilateral. El verdadero resultado de esta etapa no dependerá solamente de cuántas presidencias ejerza el país o cuántos proyectos implemente, sino de su capacidad para conectar esos espacios, transformar conocimiento en cooperación y cooperación en capacidades, y construir alianzas que permitan responder a problemas que ningún país puede resolver por sí solo.