Opinión | La ciudad que pagamos entre todos

Escribe Christian Di Candia

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Christian Di Candia

Christian Di Candia, de 44 años, es actualmente subsecretario del Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial (MVOT). Anteriormente fue intendente de Montevideo (2019-2020) y prosecretario de la Intendencia (2015-2019), consolidando una amplia trayectoria en la gestión pública. También ocupó cargos de liderazgo como presidente del Congreso de Intendentes y vicepresidente de Mercociudades y de Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU).

Hace pocos días, el ministro de Economía, Gabriel Oddone, planteó ante empresarios de Ciudad de la Costa algo que desde la gestión de las ciudades y la política de vivienda y ordenamiento territorial venimos sosteniendo con insistencia: la expansión de la mancha urbana metropolitana se produjo sin planificación suficiente, con el sector público corriendo detrás de los acontecimientos, y llevar servicios —saneamiento, transporte, infraestructura— a una ciudad que se estira cada vez más tiene un costo enorme para el Estado. Es decir, para todos. Que el Ministerio de Economía ponga sobre la mesa el costo de la forma de crecer de nuestras ciudades es una excelente noticia, porque la discusión territorial deja de ser un asunto de especialistas para convertirse en lo que siempre fue: una discusión sobre el desarrollo nacional.

El dato de fondo es conocido pero conviene repetirlo hasta que duela: la población de Uruguay prácticamente no crece, pero sus ciudades no paran de extenderse. Cada kilómetro de caño, de cable, de carretera, de recorrido de ómnibus que el Estado tiende hacia una periferia cada vez más lejana se financia con recursos de toda la sociedad. Y mientras tanto, en el otro extremo del mapa, las áreas centrales —que ya tienen el saneamiento instalado, el transporte funcionando, las escuelas construidas, los hospitales operativos— se vacían. El Censo 2023 registró 97.000 viviendas completamente vacías en el país, el doble que en el censo anterior. Pagamos dos veces: pagamos por construir infraestructura nueva donde no la había y pagamos por desaprovechar la que ya existe. No hay estrategia de desarrollo sería que resista esa contabilidad.

Ahora bien, quiero ser muy claro en algo: el problema no son las familias que se fueron a vivir a la periferia metropolitana. Las familias hicieron la única cuenta que el mercado les dejó hacer. Con el mismo dinero, lejos del centro se accede a más metros, a un patio, a un terreno. Frente al metro cuadrado más caro de América Latina en las zonas centrales de Montevideo, mudarse hacia afuera no es un capricho: es una decisión racional, muchas veces la única posible. Quien busque en este artículo un reproche a quienes eligieron Ciudad de la Costa, o cualquier otra zona en expansión, no lo va a encontrar. El reproche, si cabe, es para un modelo que convirtió al centro de nuestras ciudades en un lugar donde las familias trabajadoras ya no pueden vivir, y que llamó “preferencia” a lo que en realidad es expulsión por precio. Y acá no hay lugar para la resignación: está en nosotros —en la política pública, en las respuestas institucionales— modificar esa realidad. Algunas de esas respuestas ya están en marcha: la zonificación de la Vivienda Promovida, los convenios de planificación territorial con las intendencias, la ley de vivienda ociosa, el plan de redensificación de áreas centrales, o el Plan Entre Todos. De eso quiero hablar.

Porque la discusión territorial en definitiva se trata de eso: de quién vive dónde, cómo y en qué condiciones. la discusión territorial en definitiva se trata de eso: de quién vive dónde, cómo y en qué condiciones. Cuando dejamos que los precios del suelo organicen la ciudad en soledad, el resultado es siempre el mismo: los sectores de mayores ingresos se concentran donde están los servicios y las oportunidades, y los demás quedan cada vez más lejos, pagando la distancia con horas de viaje, con menos acceso al empleo, a la educación, a la cultura, con comunidades que se fragmentan. Eso es lo que se llama segregación territorial. Y tiene una contracara que también conocemos, cuando una zona central se revaloriza sin políticas que protejan a quienes ya viven allí, la renovación termina expulsando vecinos en lugar de integrarlos. La ciudad dispersa segrega hacia afuera; la ciudad gentrificada expulsa desde adentro. Las dos dinámicas son hijas de la misma lógica: la ausencia de política pública sobre el suelo que contrarreste, o al menos mitigue, la acción del capital.

Por eso la respuesta no puede ser lamentar la expansión ni, mucho menos, prohibirle a nadie vivir donde quiera. La respuesta es que el Estado logre que vivir en las áreas centrales sea, otra vez, una opción posible para las mayorías. Esa es exactamente la política de redensificación que estamos construyendo desde el MVOT. El Plan Piloto de Ciudad Vieja apunta a que cerca de mil familias vuelvan a elegir el corazón de Montevideo, apilando instrumentos que funcionan juntos: suelo público que no hay que comprar, inversión privada en condiciones reguladas, exoneraciones de la Intendencia, topes de precio que fija el MVOT para que las unidades no terminen en el circuito especulativo, financiamiento del Banco Hipotecario de hasta el 95% del valor y subsidio a la cuota a través del Plan Entre Todos. La Ley de Inmuebles con Deuda Compensable nos dio, además, una herramienta para actuar sobre el stock de viviendas vacías. Y como el fenómeno no es solo montevideano, ya estamos trabajando en un laboratorio urbano para relevar viviendas vacías en ciudades del interior, con Minas y Paso de los Toros como primeros pilotos.

Pero la redensificación no se sostiene sola: necesita transporte. De nada sirve poblar las áreas centrales si no se invierte al mismo tiempo en la movilidad que conecta la vivienda con el trabajo, el estudio y la vida. Y de nada sirve mejorar el transporte metropolitano si la ciudad sigue estirándose más rápido de lo que cualquier sistema de movilidad puede alcanzarla. Vivienda y transporte son partes del mismo derecho y piezas de la misma ecuación fiscal: una ciudad compacta hace viable el transporte público de calidad, y un transporte público de calidad hace deseable la ciudad compacta. Planificarlos por separado es garantizar que ninguno de los dos funcione.

Todo esto exige tomarse en serio los instrumentos que ya tenemos. Uruguay construyó, con la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible, un marco que le permite al Estado decidir dónde y en qué condiciones crece la ciudad: categorización de suelo, zonificaciones, directrices metropolitanas. Sostengo con convicción que esos instrumentos hay que fortalecerlos y aplicarlos con más decisión, nunca relativizarlos. La zonificación no es una traba burocrática: es la herramienta con la que una sociedad democrática decide colectivamente el uso de su territorio, en lugar de dejar que lo decidan, uno por uno, los proyectos de inversión. Precisamente porque necesitamos más inversión —y la necesitamos—, necesitamos también reglas territoriales claras y firmes que le indiquen al capital dónde su aporte construye ciudad y dónde solo construye costos futuros que pagaremos entre todos. Trabajar sobre la zonificación de la Vivienda Promovida es un buen ejemplo de ese uso activo de las reglas: orientar los incentivos hacia las zonas donde queremos que las ciudades crezcan, en lugar de repartirlos a ciegas sobre el mapa. Y esto no lo puede hacer ningún gobierno en soledad, ni el nacional ni los departamentales: por eso el MVOT ya firmó 18 convenios de cooperación con intendencias de todo el país sobre planificación territorial, desarrollo urbano y gestión del suelo. Fortalecer los instrumentos de ordenamiento territorial no es un eslogan: es una política en ejecución, con firmas concretas sobre la mesa.

Y acá está, creo, el aporte mayor de las declaraciones del ministro: nos obligan a repensar la estrategia nacional de desarrollo con lógica territorial. Durante demasiado tiempo discutimos crecimiento, inversión y competitividad como si ocurrieran en un mapa en blanco, y discutimos ciudad como si fuera un tema sectorial. Es exactamente al revés: dónde se construye, dónde se invierte y dónde vive la gente es una de las decisiones económicas más importantes que toma un país, porque define durante décadas cuánta infraestructura habrá que financiar, cuánto tiempo perderán los trabajadores en traslados, cuánta energía consumiremos y cuán integrada o fragmentada será nuestra sociedad. Esta discusión atraviesa al Ministerio de Economía, al de Vivienda y Ordenamiento Territorial, al de Transporte, al de Ambiente, a las intendencias y al Congreso de Intendentes. No es la agenda de una cartera: es una política de Estado en construcción, y la coincidencia en el diagnóstico entre quienes administramos el territorio y quienes administran los recursos públicos es la mejor base posible para acelerarla.

La ciudad dispersa es cara para el Estado, sí. Pero antes que cara es injusta: cobra en tiempo, en distancia y en oportunidades a quienes menos tienen, y lo cobra todos los días. La ciudad compacta e integrada, en cambio, no es una preferencia estética de urbanistas: es la forma más eficiente de usar los recursos de todos y, sobre todo, la forma más democrática de organizar la vida en común. Cómo se organiza el territorio y dónde y cómo terminan viviendo las personas no pueden seguir siendo decisiones que el mercado toma por nosotros. Son decisiones colectivas, y estamos construyendo, pieza por pieza, los instrumentos para volver a tomarlas.