Opinión | Cuentas pendientes

La semana anterior ingresó a la Cámara de Senadores la Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal correspondiente al ejercicio del año 2024. La misma ya cuenta con la aprobación de la Cámara de Representantes. De esta forma tenemos sobre la mesa los números que marcan el cierre de la administración anterior y nos brindan el punto de partida para el diseño del presupuesto para el quinquenio siguiente. Veamos algunos elementos de análisis que nos dejó el gobierno saliente.

Los datos, que surgen del informe de la Comisión de Presupuestos integrada con Hacienda de la Cámara de Representantes, dan cuenta de cuál es la situación económica en la que se encuentra nuestro país. Los datos muestran un Uruguay económicamente estancado, con crecimiento marginal, mayor endeudamiento, gastos comprometidos, pero aún sin ejecutar, pérdida salarial y una preocupante situación en materia de desigualdad y vulneración concentrada en los sectores más desprotegidos de nuestra sociedad.

El quinquenio 2020-2025 se puede dividir en tres etapas: la primera caracterizada por un fuerte recorte en el sector público; la segunda, enmarcada entre 2021 y 2022, período en que se profundizó la deuda social, continuando la lógica de contención del gasto y equilibrios macroeconómicos sobre el desarrollo productivo, equidad distributiva y protección de los sectores más vulnerables; la tercera etapa, entre 2023 y 2024 muestra el final de este período de ajuste de mala calidad, que terminó, contradictoriamente, con aumento del gasto público. Este saldo muestra que el ajuste fiscal prometido no fue logrado y, en los momentos en que se concretó, fue a costa de una afectación directa de la capacidad operativa del Estado a través de restringir sus recursos y personal.

Este somero racconto es suficiente para ya advertir que el desempeño económico ha sido errático de un año a otro y nunca se visualizó una estrategia de desarrollo de mediano ni de largo plazo para atraer inversiones y generar el crecimiento tan necesario para el país. Se actuó con carencia de una mirada prospectiva y sin proyecciones de escenarios futuros, con bajos niveles de inversión, configurando un mapa ante el cual, si no empezamos a crecer a tasas más elevadas, se compromete seriamente el futuro de la matriz de protección social de nuestro país.

Metas no cumplidas, pagos postergados, ingresos adelantados

Los resultados fiscales alcanzados por la anterior administración han de medirse según el grado de cumplimiento de la regla fiscal definida en 2020, cuyas metas fueron incumplidas en 2024. Es más, a lo largo del quinquenio anterior solo se cumplió parcialmente con ellas y, además, no se logró detener el deterioro estructural de las cuentas públicas; exacerbándose esto en el último año de gobierno. Veamos los datos que evidencian el incumplimiento de cada una de las metas fiscales, y los mecanismos adoptados para posponer gastos y adelantar ingresos.

Incumplimiento de la primera meta: resultado fiscal estructural (RFE): el resultado fiscal estructural estimado para el año 2024 es de 3,7% del PIB, mientras que la meta estimada era del 2,9% del PIB. Incumplimiento de la segunda meta: límite al crecimiento real del gasto primario: el tope fijado para el aumento del gasto en 2024 había sido de 2,8%. Sin embargo, el gasto primario que finalmente se hizo fue de 4,7% en términos reales respecto al año anterior. Incumplimiento de la tercera meta: tope al flujo de endeudamiento neto anual del Gobierno Central. El endeudamiento neto terminó siendo superior al fijado por la meta fiscal correspondiente. En 2024 ascendió a 2.644 millones de dólares, superando el tope de 2.300 millones de dólares que había sido aprobado.

Mecanismos para posponer gastos: han sido postergados gastos en la órbita del Ministerio de Transporte y Obras Públicas (160 millones de dólares); de la Administración de Servicios de Salud del Estado (100 millones de dólares); otros incisos (100 millones de dólares). Todo lo cual, asciende al 0,4% del PIB.

Mecanismos para adelantar ingresos: en 2024 se solicitó a algunas empresas públicas que adelanten impuestos que debían ser pagos en 2025 por un monto que equivale al 0,1% del PIB. A saber: UTE anticipó el pago de 14 millones de dólares correspondientes a Impuesto al Patrimonio y 30 millones de dólares por pago de Impuesto a la Renta de las Actividades Empresariales; ANCAP realizó adelantos por 30 millones de dólares en concepto de pago del Impuesto Específico Interno de las naftas. 

Observada esta situación desde el punto de vista del crecimiento económico, advertimos que lamentablemente se ha consolidado una tendencia de casi estancamiento. Lejos quedaron en el tiempo los años de crecimiento de 5% en promedio anual que registró nuestro país durante los dos primeros gobiernos del Frente Amplio. En los últimos diez años la tasa de crecimiento ha sido próxima al 1% anual, siendo el crecimiento de 3,1% arrojado por el año 2024 algo coyuntural: consecuencia del repunte del sector agroexportador tras el fin de la sequía; la reactivación de la planta de ANCAP luego de la parada técnica programada; la normalización de la actividad turística tras la recuperación post pandemia. Porque los niveles de inversión durante estos últimos años estuvieron por debajo de los requeridos para lograr que la economía crezca lo suficiente como para sostener la matriz de protección social que históricamente ha caracterizado al Uruguay y la mejora del bienestar de la población.

Las consideraciones previas demuestran que nos encontramos frente al mayor déficit fiscal de los últimos 35 años. Lo que demuestra que el prometido ajuste fiscal no terminó siendo tal ya que solamente los años de pandemia muestran contracción del gasto; los últimos años del período registran un crecimiento del gasto, alcanzando niveles superiores a 2019. Y peor aún, esto se dio a la par de un mayor nivel de endeudamiento externo ya que, en comparación con 2019, los datos de cierre de 2024 representan un aumento de 8,8 puntos porcentuales de la deuda bruta y 8,5 p.p. de la deuda neta.

Un Estado ausente

La política llevada a cabo por el gobierno anterior evidencia un retiro del Estado en momentos de contracción económica, lo que supuso un descuido del entramado social que no fue más que una estrategia deliberada de un repliegue ideológico de signo liberal carente de sensibilidad social. Lejos de compensar injusticias e inequidades sociales, se apostó principalmente a la actividad privada como único motor de crecimiento confiando únicamente en el espontáneo efecto de derrame económico.

Esto se observa claramente en el sistema educativo. La Educación sufrió recortes presupuestales, además de cambios en su gobernanza que tuvieron consecuencias tangibles a nivel de funcionamiento cotidiano. Los recortes de contenidos sin una justificación pedagógica clara y los ajustes presupuestales solo parecen estar justificados por la necesidad de mejorar los indicadores estadísticos, pasando por encima de los procesos de enseñanza y aprendizaje.

La Administración Nacional de Educación Pública vio reducida su asignación presupuestal durante los primeros tres años del gobierno saliente. Hasta 2022, inclusive, los recursos otorgados a la ANEP fueron inferiores a los de 2019, para recuperarse en el bienio siguiente. Esta disminución en el presupuesto del ente se vio reflejada en la reducción de la ejecución presupuestal por estudiante; en los recursos destinados a salarios, los que cayeron durante casi todo el período anterior, alcanzando valores apenas superiores, en el año 2024; en los montos de la inversión en infraestructura, por mencionar solo algunos ejemplos. Pero la reducción de presupuesto también se evidenció en el descenso de horas de coordinación para docentes de educación media, tutorías, el programa de Maestros Comunitarios y en una reducción de la capacidad del sistema de dar respuesta, sobre todo, en los sectores más vulnerables. Aspectos que han redundado en un importante deterioro del sistema educativo en su conjunto.

La población uruguaya también se vio afectada por el crecimiento de personas en situación de pobreza e indigencia. La pandemia por COVID-19, pero también la ausencia —o debilidad— de políticas públicas destinadas a la población más vulnerable que oficiaran de sostén ante tal crisis, provocaron la recaída en los indicadores de pobreza, especialmente en aquellos relacionados a la primera infancia.

Mientras que en los últimos tres años los niveles de pobreza comenzaron a bajar y se esbozaba una lenta recuperación económica, la pobreza infantil continuó en ascenso. Lo anterior tiene un motivo, la ausencia de políticas públicas focalizadas a los niños y niñas de los sectores más vulnerables.

Respecto a la desigualdad del ingreso, durante este último quinquenio se verificó un retroceso en esta materia, aunque en 2024 esboza una mejora, logrando asimilar, luego de cinco años, a los niveles del 2019. Lo cierto es que, durante estos últimos cinco años, los ingresos de los hogares se distribuyeron inequitativamente y, en consecuencia, perdieron más ingresos los hogares más pobres, mientras que, en el otro extremo, se vieron beneficiados los hogares de mejor situación económica. Lo que concluye en un aumento de la desigualdad del ingreso.

Por tanto, luego de transitar administraciones progresistas, marcadas por períodos de crecimiento simultáneamente con una mejor redistribución del ingreso, nos enfrentamos en este último quinquenio con políticas regresivas, donde el peor impacto de la desigualdad se lo llevaron los sectores económicos más vulnerables.

Respecto a las personas en situación de calle, aquellas que se enfrentan diariamente a una realidad extrema de exclusión social y vulneración de los derechos más básicos de un ser humano, el panorama es alarmante.

La tendencia en ascenso de esta población es innegable. Mientras que en 2019 se identificaron en Montevideo 1.745 personas en esta situación crítica, en agosto de 2023, último relevamiento que realizó el Ministerio de Desarrollo Social, se identificaron 2.756 personas en situación de calle. De este total, la mitad (1.381) se encontraban en refugios o centros nocturnos y la otra mitad (1.375) dormían a la intemperie. Ya van casi dos años de este último relevamiento, y todo hace pensar que esa cifra en este último tiempo también ha crecido, como lo demuestra el Plan Invierno ejecutado por este gobierno.

Este agravamiento y deterioro de la situación de personas viviendo a la intemperie no hace más que confirmar la ausencia de políticas destinadas a esta población, la evidencia de estrategias débiles y la falta de un abordaje integral que articule aspectos como la salud mental, la vivienda, el trabajo, el acompañamiento y reinserción social, desde una perspectiva de derechos. Todo lo anterior refleja un duro panorama de extrema exclusión social y vulnerabilidad de derechos que nos invita a reflexionar en conjunto a todo el sistema político.

La seguridad continúa siendo uno de los temas centrales en la preocupación de la ciudadanía desde hace más de diez años. Los datos registran una baja sostenida en el número de denuncias de hurtos, rapiñas y abigeatos durante el anterior gobierno, pero asistimos al quinquenio con mayor número de homicidios de nuestra historia, con 1.792 casos, según datos del Observatorio Nacional sobre Violencia y Criminalidad, del Ministerio del Interior.

Vivimos en una sociedad más violenta con un fuerte avance del narcotráfico, que se ha manifestado en la proliferación y consolidación de bandas dedicadas al tráfico de drogas con todas las consecuencias que ello genera para el entorno, sobre todo, en los barrios con mayor vulnerabilidad social. Los delitos asociados han repercutido directamente en el aumento de víctimas entre niñas, niños y adolescentes, como consecuencia del enfrentamiento entre bandas. El incremento de este tipo de violencia ha generado enormes consecuencias en comunidades enteras que no han encontrado respuestas contundentes desde las políticas públicas desarrolladas por el Estado.

Las políticas antilavado, factor esencial para la lucha contra el crímen organizado, se vieron vulneradas por disposiciones incluídas en la Ley de Urgente Consideración, aprobada en 2020 por la Coalición de Gobierno. Las modificaciones realizadas a la Ley de Inclusión Financiera, permiten realizar transacciones en efectivo por un monto de hasta 145 mil dólares, a valores actuales. Los organismos especializados como la Senaclaft (Secretaría Nacional para la Lucha contra el Lavado de Activos y el Financiamiento del Terrorismo), el Banco Central y la Gafilat (Grupo de Acción Financiera de Latinoamérica) reconocen la incidencia positiva en el establecimiento de topes para las transacciones en efectivo.

En política exterior, pese a la configuración de un contexto global de crecimiento desacelerado y de complejas situaciones económicas en los países de la región, no se logró ir más allá de una frustrada negociación del Tratado de Libre Comercio con China, el conflicto constante con el Mercosur y los escándalos domésticos marcaron significativamente una política de relaciones internacionales ya de por sí errática.

Los trabajadores sufrieron una clara pérdida salarial entre 2020 y 2023, y el recurso del salario mínimo nacional no logró conformarse como un instrumento de reducción de la desigualdad socioeconómica. La recuperación salarial, que pudo identificarse hacia 2023, no fue suficiente como para mitigar la pérdida de poder adquisitivo durante el trayecto. Pero, para peor, este comportamiento salarial no fue parejo sino que el 95% de los asalariados vivieron una disminución de su poder adquisitivo mientras que el 5% de mayores ingresos lo aumentaron.

Respecto al mercado laboral, según lo informado por el Ministerio de Economía y Finanzas, en 2024, la tasa de empleo se ubicó en 59%; la tasa de actividad en 64,3%; y la tasa de desempleo en 8,2%. En comparación con 2023, tanto la tasa de empleo como la tasa de actividad aumentaron 0,9 puntos porcentuales, mientras que la tasa de desempleo se redujo levemente, en 0,1. A priori, entonces, podemos entender que el saldo dejado por el gobierno anterior en este rubro es positivo. No obstante, es necesario que realicemos algunas precisiones, tanto en lo que refiere al componente cuantitativo como cualitativo del empleo.

En cuanto a lo cuantitativo, estamos a tientas. Se reporta un aumento de puestos de trabajo entre 2019 y 2024, pero no sabemos si fue de 80.000, según el gobierno anterior y la nueva metodología aplicada al mercado laboral o de 30.000, si tomamos en cuenta las investigaciones realizadas por Udelar. Lo más problemático radica en la dimensión cualitativa que ha advertido el Instituto Cuesta Duarte: entre 2019 y 2023, aproximadamente 100.000 uruguayos más pasaron a ganar $25.000 mensuales. Las cifras también advierten sobre la persistencia de problemas estructurales en el mercado laboral: informalidad (21,7%), alta rotación, precariedad de los vínculos laborales así como brechas de género (el subempleo es de 12% en mujeres y de 6,8% en hombres) y grupos de edad, siendo el grupo de los jóvenes el que tiene los peores registros de desempleo.

En la campaña electoral de cara a las elecciones de 2019 afirmamos que lo que estaba en juego era el modelo de país. Los pasados cinco años dejaron en claro cuál es el papel del Estado y el manejo de las políticas sociales en las prioridades de un gobierno. Como Frente Amplio, tenemos el enorme desafío y la responsabilidad de construir un país en donde nadie quede por el camino.