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* Profesor e investigador del Instituto de Ciencia Política de la UDELAR

[email protected] En palabras de Vázquez, "esta será la madre de todas las reformas" y apuntará a una amplia "modificación de las estructuras estatales". Los contenidos centrales de esta iniciativa surgen del documento "Transformación democrática del Estado" elaborado por un grupo integrado por Daniel Martínez (Presidente de ANCAP), Daniel Mesa (Subdirector de OPP), Conrado Ramos (Asesor presidencial) y Humberto Ruocco (Subdirector de Servicio Civil).

De acuerdo con este documento la iniciativa de Vázquez se diferencia de anteriores intentos de reforma del Estado en tres grandes aspectos. En primer lugar, esta reforma no apuntaría a achicar el tamaño del Estado sino a redimensionarlo de acuerdo a los objetivos estratégicos planteados por el gobierno. La reforma procura tener un carácter integral al estar orientada a la reforma de los niveles gerenciales del Estado, las competencias de los servidores públicos y particularmente, al desarrollo de una política de recursos humanos. En tercer término, la iniciativa impone una metodología que favorece la participación de los actores implicados en el proceso.

En cierto modo, el enfoque planteado en el documento deja entrever que el gobierno cuenta con un diagnóstico muy nítido acerca de cuáles fueron las razones que bloquearon o hicieron fracasar las reformas anteriores. Mirando en perspectiva, sabemos que casi todos los gobiernos electos desde 1985 a la fecha buscaron, por distintos caminos, reformar las estructuras del Estado.

En su primera administración, Sanguinetti impulsó un tímido programa de cambios (conocido como la "modernización") que aspiraba a tener "tanto Estado como fuera necesario". Ese impulso, sin embargo, estaba apoyado en un diagnóstico impreciso de la situación estatal, pues a esa altura ni la academia ni el sistema político conocían con total cabalidad el nivel de deterioro del Estado tras doce años de dictadura. El siguiente presidente, Luis A. Lacalle, apuntó a una reforma radical del Estado consistente en disminuir su tamaño mediante la privatización de ciertas esferas estatales y la terciarización de servicios. Este esfuerzo fue bloqueado por el referéndum de diciembre 1992 en torno a la ley de empresas públicas. El segundo gobierno de Sanguinetti, impulsó una reforma moderada que se concentraba en el funcionamiento de la Administración Central. La introducción de la idea del gerenciamiento estatal (basado en la teoría del New Public Managment) es, tal vez, su mayor aporte, y la profesionalización de la gestión pública es sin duda su mayor debe. El gobierno de Jorge Batlle continúo por esa senda sin introducir grandes novedades.

De esta forma, la sucesión de impulsos reformistas dejó al país importantes enseñanzas que al parecer los actuales gobernantes parecen tomar en cuenta. No obstante y pese a los recaudos señalados, el documento deja abiertas algunas dudas respecto a la viabilidad de la iniciativa bajo las actuales circunstancias. La experiencia comparada muestra que las reformas exitosas requieren siempre de fuertes liderazgos, que marquen el rumbo y asuman los costos de la transformación. Esta iniciativa muestra cuál será el camino para imponer la mejora de la gestión pública, pero no aclara suficientemente qué tipo de camino asumirá para implementar los grandes cambios anunciados por el presidente.

Una pista para responder a esta interrogante la brindó el propio Vázquez hace unos días, cuando manifestó que "la reforma del Estado la realizará el presidente junto a sus ministros". Esto es muy importante porque el grupo de expertos que coordina el emprendimiento actúa en la órbita de la Presidencia, articulando acciones con organismos que, en materia de liderazgo político, pueden ubicarse en un segundo nivel (OPP, Oficina de Servicio Civil, Comisión Interministerial de Directores Generales de Ministerios, y Coordinación de Directorios de Entes Autónomos).

Bajo ese ambiente institucional, el grupo coordinador avanzará en las iniciativas orientadas a la gestión, como la reconstrucción de las carreras funcionales, la racionalización de los recursos humanos o la implementación del e-government. Sin embargo, las grandes modificaciones sólo pueden partir desde el vértice del gobierno, pues únicamente el presidente o sus ministros cuentan con la capacidad para liderar transformaciones drásticas. Un ejemplo de ello lo ofrece el ministro Astori, que ha iniciado, con el apoyo del gabinete, la reestructura de la DGI, la Dirección de Aduanas y la modificación de la Carta Orgánica del Banco Central. Otros ministros están embarcados en este preciso momento en debates tan amplios como profundos (educación, agro, defensa) que pueden derivar en modificaciones de similar talante. Los futuros proyectos de rendición de cuentas, entonces, pueden traer novedades relativas a cambios estructurales del Estado.

En suma, estamos en presencia de una reforma con dos motores que operarán en dos niveles diferentes. Uno es de menor potencia y trabajará por la mejora de la gestión. El otro, apuntará a los grandes temas y marcará la diferencia en cuanto al alcance de los anuncios. Sin duda, la profundidad y avance de ambos emprendimientos dependerá de las definiciones que logre el gabinete, y de la capacidad del grupo reformador de impulsar los cambios presentados.

En su camino, la reforma encontrará numerosos actores con capacidad de veto. Allí aparecerán los sindicatos y las corporaciones, con sus reclamos, demandas, derechos adquiridos e intereses particularistas. Este será un desafío crucial para la novel iniciativa. La noción de "reforma democrática" que busca la participación de los implicados ya naufragó en el proceso de modernización de la Intendencia de Montevideo, y no existen nuevos argumentos que nos hagan creer que eso será diferente en el pesado aparato de la Administración Central. Por tanto, hay aquí un gran dilema a resolver.

Queda abierto el capítulo acerca de la pertinencia de las soluciones escogidas por los actuales reformadores. ¿La noción gradualista que subyace al documento reformista es suficiente para encarar las necesidades de un Estado casi discapacitado, o por el contrario, la reforma del Estado en Uruguay debería tener elementos de shock que conmuevan el actual estado de cosas? Estas preguntas se mantienen en pie y sin duda, nos obligarán a volver sobre el asunto en el futuro próximo.

* Profesor e investigador del Instituto de Ciencia Política de la UDELAR

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